铁木真统一蒙古各部后，于公元1206年在鄂嫩河畔召集全体贵族和那颜举行忽里勒台，在会上一致推举铁木真为全蒙古大汗，尊号成吉思汗，统一的蒙古政权——蒙古帝国正式建立。

蒙古帝国东起兴安岭，西至阿尔泰山，南达阴山，北连贝加尔湖的广大地区，幅员辽阔，居民众多。成吉思汗为了实行有效的统治，巩固国家政权，制定了一系列政治、军事、司法制度，并着手建立国家政权机构，使国家政权完全置于自己和本家族直接控制之下。

一、千户制普遍建立

公元1204年，成吉思汗在整顿军马、建立千户制的基础上，将全蒙古部众划为九十五个千户，委任立国功臣八十八人为千户那颜，其中按陈管辖弘吉刺部三千户，孛禿管辖亦乞列思二千户，阿刺兀思剔吉忽里管辖汪古部五千户。每千户又按人数的多少分为若干百户，百户以下为十户。千户的组成分两个方面，即由同一部族百姓结合而成，占少数；由不同部族的百姓混合而成则为大多数。

在长期的争战中，蒙古高原各部的氏族组织已趋于瓦解，原来人数众多的部族，如泰赤乌、篾儿乞、塔塔儿、克烈、乃蛮等被铁木真征服后，其所属百姓均被分与各部，成吉思汗准许他们将所得百姓组成千户管辖。另有一些有战功的那报那可儿，不曾掳得百姓，成吉思汗则允许他们收集无户籍的百姓组成千户，或从各那颜所属百姓中抽调一部分合组为千户，授予管辖。千户制是蒙古帝国统治体制中最重要的一环，千户作为统一的基本军事单位和地方行政单位，取代了原部落或氏族组织。千户所属居民要在指定的牧地范围内居住，姓名载入户口青册，不准变动。札撒里规定：

人们只能留在指定的百户、千户或十户内，不得转移到另一单位去，也不得到别的地方寻求庇护。违反此令，迁移者要按军纪处死，收容者也要受严惩。

国家按千户征派户役和签发军队，凡十五岁至七十岁的男子都要服兵役，出征时，自备马匹、兵器、粮草，由本管那颜率领，上马则备战斗，下马则屯聚牧养。蒙古国的最高统治集团是成吉思汗的黄金家族，全蒙古的百姓都是他们的臣民。成吉思汗按照分配家产的办法将百姓分给其诸子、诸弟管辖。各支宗王又可把所得人众和各级那颜再分配给各自的亲族。

诸那颜对汗和各亲王则处于绝对从属地位，是被委任管理百姓的地方军政官员，如不称职或有不忠诚的行为，汗有权将其治罪，革除官职，另授他人。那颜虽然臣属于王室，但对蒙古牧民来说却是高居于他们头上的统治者，具有世袭权。他们在其管辖范围内，掌握着分配牧场，征收赋税，差派徭役和统领军队的权力，是成吉思汗黄金家族统治全蒙古的支柱。

二、护卫军的扩建

公元1204年整顿军马时，成吉思汗就建立了一支护卫队，建国之后，他成为全蒙古的最高专制君主，原来的护卫队建制已不能适应新的形势，为了确保至高无上的汗权，需要建立一支由大汗直接控制的强大常备武装。为此，成吉思汗将护卫军扩大到一万人，其中宿卫一千人、箭筒士(佩弓箭的侍卫者)一千人、散班八千人。这支武装力量平时承担保卫大汗的金帐和分管汗庭事务的职责，战时由大汗亲自统领。

护卫军将士的选拔极为严格，是从万户、千户、十户那颜以及自由民子弟中，挑选有技能、身体健壮者充当。护卫长由四大功臣担任，护卫军享有优越地位，即四大护卫长是大汗的亲信内臣，放外任即为一品官，护卫军军士的地位在千户那颜之上，如果双方发生争斗，罪在那颜，护卫军将士可直接参与断案和听审，充当外出传达大汗旨意的使者，调任外官后，则往往担负重要职务。

护卫军的作用，关键在于制轻重之势，由大汗直接掌握，就足以制约任何一个在外的诸王和那颜。同时，各级那颜的子弟都被征入护卫军，等于质子，有助于成吉思汗更牢固地联系和控制分布于各地的那颜，使其效忠于自己。在经历了长时期的氏族贵族相互争战之后，建立这祥一支强大的武装力量以维护最高的汗权，对现固新生的统一国家，防止旧的氏族贵族势力的重新崛起和战争的重新爆发是十分必要的。但是，这支武装同时也成了成吉思汗对外掠夺和军事扩张的有力武器。

三、蒙古文字的创制

成吉思汗建立大蒙古国以后。蒙古人还没有自己的文字，凡发命令，遣使往来，止是刻指以记之。这种情况已不能适应大蒙古国各方面的需要，后来创制了畏兀儿字蒙古文，用畏元儿文书写蒙古语。畏兀儿字蒙古文创制出来后，成吉思汗就用它来发布命令，登记户口、财产，编集法令(札撒)，记录所办案件等，成为加强统治有力工具。

同时，在发展蒙古人的民族文化，保存和传播民族文化遗产方面也有着深远的意义。虽然公元1269年忽必烈命国师八思巴采用藏文字创制了蒙古新字作为官定的蒙古文，但畏兀儿字书并未废弃，而且经过公元十四世纪初年搠思吉幹节儿的改革，更趋完善，一直沿用至今。

四、司法、行政制度

早在成吉思汗建国之前，蒙古人中存在着若干古来的约孙(有道理、规矩、缘故之含意)，元代通常译为体例，它包含了长期历史发展过程中所形成的种种社会习惯或行为规范。而在蒙古贵族取得统治权以后，只靠约孙来对人民进行统治，显然是不够的。因在大蒙古国里，集权的专制君主——成吉思汗的意志就是法律，他不惜用最严的刑罚来维护私有制和封建贵族的利益。札撒意为命令、法规，是人民应当遵奉的法律。

公元十二世纪，当蒙古社会发生巨大变动、旧贵族的统治秩序土崩瓦解的时候，成吉思汗就意识到要实现统一，必须用极严厉的札撒来整顿秩序，使他的军队具有更严密的组织纪律，也使百姓很快地安顿下来。据《史集》记载，公元1203年，成吉思汗消灭了克烈部王罕后，召集大会，制定了优良而稳定的札撒，但此时，因蒙古人还没有文字，所谓制定札撒，只是口头上比较系统地宣布号令而已。

蒙古国建立之后，在进征中亚之前，成吉思汗又重新确定训言和札撒，他命令将这些训言和札撒用畏兀儿字写在纸卷上，名为《大札撒》或《札撒大全》，编成后传旨须布。《大札撒》保存在为首宗王的库藏中，每逢新汗登极、大军调动，或诸王会集共商国事和朝政，他们就把这些卷帙拿出来，仿照上面的话行事。

元朝建立以后，随着管辖地区的扩大和民族的增多，《大札撒》上的内容已不能适应统治的需要，但作为一种仪式，大聚会时必须朗读《大札撤》。《大札撒》现已失传，但从各种史籍中保存的一部分条款来看，《大札撒》主要是维护黄金家族的最高统治权和那颜阶级的利益，还有一些是保护游牧经济和维护社会秩序的条款。断事官蒙古语称为札鲁忽赤，是处理行政事务的长官，史载：

国家肇基朔方……方事征讨，重在军旅之事，故有万户千户之目，而治政刑则有断事之官，可谓简要者矣。

断事官最早设立于公元1200年，灭塔塔儿部后，成吉思汗委派其异母兄弟别里古台整治斗殴盗窃等事，这便是最早的断事官。蒙古各部统一后，成吉思汗又命令其养弟失吉忽秃忽为大断事官。大断事官的主要职责是审断刑狱、诉讼和掌管户口青册，征收财赋。

​大断事官根据蒙古社会已有的习惯法和成吉思汗本人关于治理国家、训练军队、整顿社会秩序的种种训言和札撒处理国家事务，是蒙古国的最高行政长官，同于汉族官制中的丞相。在大断事官之下又设若干断事官，管理各地的刑狱和征收财赋。这样，从中央到各封地就建立起一套比较完整的司法、行政体制。

五、结语

总之，成吉思汗建国后所制定的各项军事、政治、法律等制度，从主观上来说，是为了蒙古黄金家族巩固其统治地位而制定的，但客观上对巩固蒙古各部的统一，促进蒙古社会经济的发展却起到了进步作用。同时，这些制度的制定也为蒙古民族共同体的形成提供了更为有利的条件。

参考资料：

1、志费尼著、何高济译：《世界征服者史》

2、《元史・兵志》卷98，第2508页

3、《元史·民志》卷99，第2523页

4、《蒙鞑备录》

5、《经世大典序录·管制》